AVANCES EN LA LEGISLACIÓN MINERA DE SEGURIDAD Y SALUD EN ESPAÑA: Desde los inicios reparadores de la salud hasta la prevención efectiva

Resumen

El objeto de esta comunicación es el análisis de una serie de normas, en el sector de la minería de nuestro país, dictadas fundamentalmente desde el siglo XIX hasta la actualidad, cuya finalidad es la de prevenir los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. 

En este sentido, los primeros acercamientos en la preocupación por la salud del minero se muestran a partir del siglo XVIII a través de la “medicina de accidentes”, ocupada principalmente de las enfermedades de los mineros, ello unido a la escasa o nula intervención del estado para hacer frente a los riesgos ligados a la actividad productiva y relacionados con la seguridad, y por ende, considerando los accidentes de trabajo como efectos colaterales y “naturales” del progreso en la actividad minera. 

Mención especial tiene el Reglamento de Policía Minera del año 1897 y posteriores modificaciones, al constituir la disposición legal más importante en materia preventiva elaborada en el siglo XIX, y dado su carácter innovador al tratar por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico aspectos como los reconocimientos médicos previos a la incorporación al trabajo, la prestación de primeros auxilios o la formación por parte del empresario, entre otros. 

Asimismo, se expondrán los organismos e instituciones que, con sus aportaciones en el ámbito laboral, han contribuido a la mejora de las condiciones de seguridad y salud de los trabajadores mineros, tomando como referencia inicial el carácter reparador y sancionador de la norma frente al prevencionista que, aunque con atisbos anteriores, emerge prácticamente a raíz de la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales y sus normas de desarrollo, todo ello no exento de importantes protestas de la clase obrera hasta conseguir unas mejores condiciones de seguridad en el trabajo. 

Palabras clave: seguridad, enfermedad profesional, medicina, legislación.

1. INTRODUCCIÓN. Evolución del concepto de seguridad laboral

La seguridad laboral nos puede parecer un concepto relativamente moderno, especialmente si lo referenciamos a la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales (PRL), del año 1995, principal ordenamiento jurídico de carácter general promulgado en España. Pero si este mismo concepto se estudia en el ámbito minero se puede decir que la legislación que lo ampara es de un mayor calado histórico.

Las primeras referencias sobre seguridad minera se encuentran en la Antigüedad, en Hipócrates (s. IV a.C.), que describe la intoxicación por plomo, y en Plinio (s. I), quien protege a los esclavos expuestos a polvos y humos procedentes del bermellón de Sisapo, antigua ciudad cercana a Almadén (Ciudad Real). Ya en la Edad Media, las alusiones a la seguridad en minería se refieren a este concepto en términos de conservar la vida y las propiedades de los siervos trabajadores respecto de sus nobles protectores.

En la Edad Moderna, G. Agrícola (1556) describe los peligros asociados a la industria minera y sugiere como medidas correctoras la ventilación y el uso de mascarillas. Mediante las Leyes de Indias (1512) se dictan normas concretas sobre la duración máxima de la jornada de trabajo en minas (Libro 4). En las Ordenanzas de Felipe II (1567 y 1584) se trata de la seguridad en las minas, especialmente en lo relacionado con las normas de conservación de las mismas. La idea de seguridad aquí estaba motivada por la fuente de ingresos que una mina en producción suponía para el Estado.

En el siglo XIX aparecen las primeras máquinas y fábricas y el interés por la política social: regulación de la jornada de trabajo, etc. Sin embargo, la seguridad se encuentra en un plano secundario y empieza a ser una de las reivindicaciones permanentes de la protesta social. Se aprueban las Leyes de 1873 y 1878, con contenido de Seguridad. Este proceso termina en 1900 con la promulgación de la “Ley de Accidentes de Trabajo” en la que el enfoque de la seguridad laboral que percibe el trabajador es de carácter reparador y sancionador, lejos de una auténtica política prevencionista dirigida a evitar el riesgo en origen.

En 1897 se publica el Reglamento de Policía Minera, sin duda la disposición legal más importante en materia preventiva elaborada en el siglo XIX y de claro carácter innovador al tratar por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico aspectos como los reconocimientos médicos previos a la incorporación al trabajo, la prestación de primeros auxilios o la formación por parte del empresario, entre otros.

En el siglo XX se formaliza la Comisión del Grisú (1905), que más adelante pasa a denominarse Comisión del Grisú y Seguridad Minera (1977). Con anterioridad a todo esto se había creado la Inspección de Minas (1897). A medida que avanza el siglo, se observa que la utilización de mano de obra poco cualificada, la gran cantidad de trabajo y las malas condiciones generan accidentes, absentismo y en definitiva unas consecuencias que afectan a la productividad minera. Se considera que la seguridad tiene un valor económico y esto se refleja en compensaciones económicas al trabajador minero por la realización de trabajos penosos o peligrosos. Los últimos años, caracterizados por alcanzarse un desarrollo económico e industrial importante, suponen, por un lado, la mejora de la productividad y, por otro, la exigencia sindical de una mejora de las condiciones de trabajo.

2. La seguridad y salud en la España del Siglo XVIII

En el periodo preindustrial se sentaron las bases para el acercamiento médico a la patología laboral. Así, la creciente actividad minera y su trascendencia económica favorecieron los espacios asistenciales en los centros mineros, en los que además de cuidados generales, se desarrollaron precozmente prácticas médicas y quirúrgicas a cargo de médicos, cirujanos. Por limitarnos a los dominios de la Corona española y al ámbito minero, señalamos los casos de Almadén, Potosí o Huancavélica.

Las aportaciones del italiano Bernardino Ramazzini (1633-1714) son pioneras en la moderna concepción del origen social de la enfermedad. Contempló la actividad productiva como generadora de enfermedad, reivindicó el medio laboral como propicio para la intervención sanitaria y contribuyó a «naturalizar» la actividad laboral como causa del enfermar. Limitándonos a una actividad de reconocida nocividad como la minería del mercurio, los médicos y cirujanos que sirvieron en uno de los principales establecimientos europeos, las minas de Almadén en nuestro país, confeccionaron estudios médicos originales sobre la patología laboral del mercurio.

En este sentido, para Joseph Parés (1720-1798) los riesgos laborales procedentes de la minería del mercurio eran percibidos como “naturales”, es decir, inherentes a la actividad productiva y, por tanto, inevitables. Asimismo, se excluía como causa de los accidentes producidos las decisiones sobre ritmos de producción o de trabajo, condicionantes hoy en día de los niveles de riesgo asumidos por los trabajadores. Del mismo modo, los accidentes laborales eran considerados como “desgracias”. Frente a los riesgos, las medidas preventivas, lejos de intervenir sobre los sistemas de trabajo o laboreo (Artº 15 de la Ley 31/95) se limitaban a propugnar la retirada temporal de los trabajadores expuestos al riesgo. Únicamente se actuaba sobre los accidentes cuando el trabajador hubiera tenido un descuido, falta de celo o intencionalidad. 

Como contrapunto a la naturalización de los riesgos y debido a la falta de alta cualificación técnica surgieron pautas conservacionistas de la mano de obra empleada en las minas: reducción de la jornada laboral, suspensión de la actividad productiva en los meses estivales o alternancia de los trabajadores en las excavaciones consideradas más dañosas.

3. La seguridad y salud en la España industrial del Siglo XIX

Durante este periodo industrial el gran riesgo para la salud pública fue la propia vida urbana, mientras que los recintos fabriles se constituyeron en lugares opacos a la reflexión preventiva. Los principales acercamientos relacionados con la salud del trabajador se producían de la mano de los médicos implicados en los establecimientos mineros, los cuales mostraban un conocimiento personal e inmediato de los riesgos de la actividad. Por su parte, el empresariado era reacio a gastar dinero en el bienestar y seguridad del trabajador minero, todo ello unido a la falta de intervencionismo por parte de las autoridades, que solo lo hacían cuando los peligros de la industria afectaban a la población. Así, la primera normativa que fijó condiciones para las salidas de humos de las fábricas de fundir metales (1848), se estableció sobre la base de la protección de los habitantes de la zona, los ganados y la vegetación, sin que se acompañara de medida alguna destinada a combatir el saturnismo de los trabajadores.

La ley Benot de 1873 sobre las condiciones de trabajo industrial y minero, pareció promover la higiene industrial como sustitutiva de la violencia represiva existente, ya que se pensaba que mejoraba no solo la producción minera sino también la especie. Dicha ley, aparte de prohibir el trabajo industrial de los menores de 10 años obligaba a las empresas de más de 80 operarios a contratar un médico que no viviera a más de 10 km y a disponer de un botiquín para la atención a los accidentados. El mantenimiento de la fuerza de trabajo se convirtió en este último tercio del siglo en problema de las grandes empresas, generándose un espacio para la mediación médica e iniciándose una oferta de «cartillas sanitarias» dirigidas a los trabajadores. Entre las medidas de paternalismo empresarial, no fue rara la oferta de algún tipo de protección (médico y medicinas gratis, subsidios) en casos de accidentes o incapacidad, en especial en el ramo minero. Mientras tanto, en las minas de plomo de Linares se había solicitado tiempo atrás que se regulara la edad mínima y la jornada de trabajo para la minería. Las leyes de Minas de 1859 y 1868 convirtieron en obligación estatal la vigilancia de la salud de los trabajadores, si bien su reglamentación efectiva se demoró hasta el establecimiento de una Inspección de Minas en 1897 (Rto.P.M. de 15 de julio). Este decreto dispuso la obligación del empresario de disponer de medios de auxilio y de asistencia (médico, botiquín, cuarto de curas) y hacer frente a los gastos de atención sanitaria de los accidentados. Antes de la Restauración el panorama de la intervención protectora en el mundo laboral resultaba de una gran debilidad, con acciones puntuales en la producción minera. Esta débil preocupación hacia la suerte de los mineros se expresó en términos higiénicos y, sobre todo, acerca de la disposición urbana, la cual se consideraba según su predisposición el mayor elemento nocivo para la salud pública.

4. La seguridad y salud en la España de la reforma social. Años 1900-1939

En este periodo la asistencia a los accidentados, el peritaje, la reeducación de inválidos y la práctica de reconocimientos médicos a obreros constituyen las prácticas principales de la “medicina de accidentes”. La Ley de Accidentes de Trabajo (1900) fue el primer fruto legislativo de la reforma social española. Sin embargo, el abordaje de los riesgos laborales fue predominantemente compensador y escasamente preventivo, a pesar de que por primera vez se convierte a las empresas en responsables económicas en caso de accidente de trabajo. El Instituto de Reformas Sociales (1903-1924), considera la Ley mejorable y lucha para la creación de instrumentos de gestión que hagan factible su cumplimiento. El empresariado se opuso sistemáticamente a realizar ningún cambio en el texto de la citada ley. Asimismo, la Ley de Accidentes obliga a los empresarios a proporcionar atención médica a sus trabajadores en caso de accidente laboral. Esta obligación favorece la aparición de servicios médicos en las incipientes compañías de seguros y consolida la tradición asistencial presente en las explotaciones mineras. En las primeras, nace lo que se conoce como “medicina de accidentes” (servicio sanitario de urgencia) en la que primaba la rapidez en la recuperación del trabajador. Sin embargo, en el ramo minero, las actuaciones preventivas eran mucho más avanzadas. Así, la Sociedad de Peñarroya, desde 1904 comienza a realizar exámenes médicos previos al ingreso o cambio de adscripción laboral de sus trabajadores, más de 1.500 al año. 

En este sentido, la aparición del Instituto de Rehabilitación Profesional, dirigido por el cirujano Antonio Oller (1887-1937), empieza a cambiar el concepto de “medicina de accidentes” por el de “medicina del trabajo”, disciplina más amplia que abarcaba saberes higiénicos, médicos y terapéuticos en relación con el trabajo productivo, concepto que ya se había empezado a consolidar en la actividad minera.

La medida más audaz, aunque efímera, fue el intento de introducir una vigilancia médica en los talleres a través de la Inspección Médica del Trabajo. Así, la aparición de la anquilostomiasis (enfermedad ligada al trabajo), con una alta prevalencia en la zona minera de Linares-La Carolina, hizo que una comisión especializada del Ministerio de Fomento llegara a unas conclusiones en relación a dicha enfermedad para posteriormente promulgar la aparición de la legislación preventiva en 1912 y 1916. Finalmente, el R.D. Ley de 12 de mayo de 1926 aceptó las recomendaciones expresadas en el informe final de dicha comisión, muy semejantes a las incluidas en la legislación de 1912 y 1916, encomendando su puesta en marcha a una entidad de nuevo cuño, la Inspección de Sanidad Minera, cuyas funciones y responsabilidades pasaron a la Inspección Médica del Trabajo a partir de 1934 y que desaparece en 1935.

5. La seguridad y salud en la España del régimen franquista. Años 1939-1975

En los inicios del periodo, teniendo en cuenta que en julio de 1936 se había aprobado la controvertida Ley de Enfermedades Profesionales, el nuevo régimen circunscribió su atención al problema de la silicosis, que tenía en el momento una clara dimensión política. El abordaje predominante fue el compensador y su monopolio fue tal que contribuyó a neutralizar socialmente al resto de dolencias de origen profesional. El problema de la silicosis había irrumpido con fuerza en nuestro país en los años treinta, especialmente en el distrito minero de Linares-La Carolina. Las primeras “normas para la prevención e indemnización de la silicosis como enfermedad profesional” se dictan en 1941 por el Mº de Trabajo. Ese mismo año se establece el Seguro de Silicosis, encuadrado normativamente en la legislación de accidentes que proporcionó indemnizaciones para algunos de estos trabajadores a lo largo de los años cuarenta y cincuenta. En 1947 se aprueba el Seguro de Enfermedades Profesionales, pero solamente fue reconocido el “nistagmus de los mineros” (minería del carbón). Estas limitaciones quedan de manifiesto durante una gran parte del régimen franquista, debido a su cobertura limitada y circunscrita a la silicosis y a su orientación eminentemente compensadora y asistencial, como modo dominante de enfrentar los riesgos laborales, en detrimento de la intervención preventiva y rehabilitadora. Así, la atención médica de los servicios médicos de empresa se circunscribió a los accidentes y enfermedades contemplados en la legislación compensadora. Finalmente, la aprobación en 1971 del Plan Nacional de Higiene y Seguridad del Trabajo contribuyó a extender la actividad preventiva en las empresas mineras, entre otras, paliando la situación descrita anteriormente, situación que se mantiene, legislativamente hablando, hasta los primeros años de la era democrática en nuestro país.

6. La seguridad y salud en la España a partir de la LPRL. Año 1995- Actualidad

La publicación de la Orden de 9 de Marzo de 1971, por la que se aprueba la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo, viene a sustituir el obsoleto Reglamento General de Seguridad e Higiene en el trabajo, la cual estuvo vigente en muchos aspectos, incluso con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley de PRL.

Efectivamente, en 1995 se publica la norma legal de mayor importancia de nuestro país, desde el punto de vista preventivo: la Ley 31/1995 de PRL, que determina el “cuerpo básico de garantías y responsabilidades preciso para establecer un adecuado nivel de protección de la seguridad y salud de los trabajadores frente a los riesgos derivados de las condiciones de trabajo, en el marco de una política coherente, coordinada y eficaz” y cuyo desarrollo reglamentario, se ha ido produciendo hasta la actualidad. Destacamos las disposiciones más importantes del ámbito minero publicadas hasta la fecha: 

• RD 39/1997, por el que se aprueba el Reglamento de los Serv. Prevención. 
• RD 1389/1997, sobre seguridad y la salud de los trabajadores en las actividades mineras. 

Además, la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores en las industrias extractivas está también regulada por el Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera (1985), cuyo desarrollo en forma de Instrucciones Técnicas Complementarias (ITC) es el siguiente:

• ORDEN ITC/101/2006, sobre contenido y estructura del DSS.
• ORDEN ITC/2585/2007, «Protección de los trabajadores contra el polvo».
• ORDEN ITC/1316/2008, «Formación preventiva», con diferentes especificaciones técnicas: E.T. nº 2000-1-08, E.T. nº 2001-1-08, E.T. nº 2002-1-08, E.T. nº 2003-1-10, E.T. nº 2004-1-10 y E.T. nº 2005-1-11. 

Merece destacar que, a pesar de que la Ley 31/1995 es la más importante, diferentes aspectos de dicha Ley ya se contemplaron en el Reglamento de Policía Minera de 1897, siendo esta la disposición legal más importante en materia preventiva elaborada en el siglo XIX, en tanto en cuanto introduce conceptos e instituciones jurídicas que han pervivido hasta nuestra época, y sufriendo las necesarias adaptaciones en atención a los condicionantes sociales, económicos y políticos en cuyo contexto se aplican. Las principales aportaciones que realizó el Reglamento de Policía Minera en materia preventiva se pueden sistematizar del siguiente modo: 

1º) La necesaria inspección y vigilancia del cumplimiento de las normas preventivas. Para asegurar el cumplimiento de la normativa laboral se hacía precisa la existencia de unos mecanismos de vigilancia, control e inspección de los preceptos contenidos en las diferentes normas. Dicho Reglamento configura una inspección específica para la minería que al poco tiempo se traduciría en la creación de un organismo de inspección de trabajo propiamente dicho y que debía no sólo actuar con carácter sancionador, sino con una finalidad de vigilancia preventiva y, en último término, didáctica. 

2º) Normativa en materia de seguridad e higiene: los nuevos conceptos. Los preceptos contenidos en el título primero de la norma nos introducen una aportación relevante en el artículo 14, donde se configura el concepto de “peligro inminente”, debiendo el ingeniero que observe esta circunstancia ponerlo en conocimiento de las autoridades locales con el fin de que se remedie de modo inmediato. Constituye esta referencia el antecedente remoto a la situación de “riesgo grave e inminente” configurada actualmente en el artículo 21 de la Ley 31/1995, de PRL. 

Dentro de las reglas establecidas para este tipo de explotación, merecen una especial referencia las que exigen la presencia de recursos humanos con funciones en materia de prevención en este tipo de explotaciones, debido a su especial peligrosidad. De este modo, el Reglamento se configura como la primera norma estatal que obliga a determinadas empresas a integrar la prevención de riesgos laborales en su estructura productiva y de recursos humanos. En este sentido, se crea la figura del capataz o encargado especial y la de los vigilantes que auxilian a los primeros en materia de seguridad e higiene. Constituye esta referencia un antecedente del denominado “recurso preventivo”, que fue introducido en nuestro ordenamiento jurídico por la Ley 54/2003, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales. 

3º) Salud laboral. Pese a que las Leyes de minas de 1859 y 1868 habían planteado la obligación de vigilar la salud de los operarios en las minas a cargo de los patronos, no será hasta la promulgación del Reglamento de Policía Minera de 1897 cuando ésta resulte desarrollada efectivamente. El artículo 27 delimita la obligación del empresario de dar formación constante a sus empleados en materia de primeros auxilios. 

Otra de las disposiciones a destacar del Reglamento, innovadora en el campo de la salud laboral en la época de su promulgación, es el artículo 34, que determina que no será admisible en la mina el obrero “en estado de embriaguez, o con alguna enfermedad que pudiera comprometer su existencia”. Constituye esta disposición la primera manifestación normativa de relevancia en la que se admite implícitamente el principio de reconocimiento previo a la admisión al trabajo. 

4º) La integración de la prevención en el proceso productivo. Una de las más interesantes aportaciones que realiza el Reglamento en materia preventiva es la configuración de un sistema organizativo de la prevención, regulando su efectiva implantación en el seno de cada explotación minera. Resultaba así el primer intento legislativo español de implementar un auténtico sistema de prevención de riesgos laborales en el proceso productivo de las explotaciones mineras. 

Finalmente, reseñar la publicación en el año 1983 del Estatuto del Minero, como regla básica que regula las relaciones laborales de los trabajos mineros. Los artículos 23 a 42, algunos ya derogados, están dedicados a la prevención de riesgos profesionales y en particular cabría destacar algunos aspectos fundamentales que en parte nos van a recordar lo estipulado posteriormente en la propia Ley 31/95 de PRL, como son:

 1.- La eliminación, cuando sea factible, de los riesgos en su origen. De no serlo, neutralización, disminución o aislamiento a través de técnicas de protección colectiva, prioritariamente, y, con carácter complementario, también individuales (art. 25 EM). 

2.- La Medicina Preventiva, con reconocimientos tanto al ingreso como periódicos, a fin de determinar las eventuales secuelas resultantes, su capacidad residual de trabajo y la posibilidad de adscripción a otro puesto de trabajo (art. 28 EM). 

3.- El informe a los trabajadores sobre los riesgos inherentes a su ocupación y, sobre todo, de las medidas a adoptar para prevenirse frente a los mismos (art. 29 EM).