ALEGACIONES AL PROYECTO DE REAL DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO DE SEGURIDAD MINERA

En diciembre de 2020 el MITECO inició la tramitación normativa de un proyecto de real decreto con el objetivo de actualizar de manera integral el reglamento que regula la seguridad y salud de los trabajadores en las actividades mineras en España, habiendo transcurrido más de 35 años de vigencia del actual.

Se ha publicado la última versión del proyecto, de fecha 03 de noviembre de 2023, https://www.miteco.gob.es/es/energia/participacion/detalle-participacion-publica-k-646.html  con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades, una vez superado el trámite audiencia, de información pública y de informe por parte de la Comisión de Seguridad Minera. El plazo finaliza el próximo 12/01/2024

En este sentido me permito modestamente comentar algunas cuestiones, desde el punto de vista de la seguridad y salud, que en mi opinión pueden ser de interés para el colectivo.

Uno de los aspectos a destacar que recoge el futuro Reglamento de Seguridad Minera (RSM), ahora borrador, es el referido al reparto competencial en materia de prevención de riesgos laborales en los establecimientos de beneficio (artº 4), ya que el Reglamento recurre a diferenciar las plantas de tratamiento que se encuentran ubicadas junto a la actividad extractiva de las que no, formando estas segundas, junto con las oficinas y otras dependencias similares y las actividades de transformación (industriales), el grupo de materias que quedan bajo la competencia de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en este sector, es decir, que para una misma actividad el empresario puede estar supervisado por dos autoridades laborales distintas (la minera y la de trabajo y seguridad social-ITSS).

Al margen de la imprecisión de la expresión “junto a la actividad extractiva” este nuevo reparto de competencias en prevención de riesgos laborales (PRL) entre las administraciones públicas puede tener distintas repercusiones legales. Esto es así dado que existen muchas explotaciones mineras cuya planta de tratamiento está situada a escasos metros (kilómetros si se quiere) de aquella, por lo que de cara a la gestión preventiva de la empresa esta situación incide notablemente. Así, en la formación minera todos los trabajadores (explotación más planta) actualmente están afectados por la misma normativa. Si finalmente no es de aplicación la ITC minera de formación a los operarios de la planta, para estos solo sería suficiente el artículo 19 de la LPRL. Lo mismo sucede en el caso de los muestreos higiénicos de polvo, con regulación normativa propia en el sector. Además, teniendo en cuenta que la sílice es cancerígena se daría la circunstancia de que solo los trabajadores de la explotación serían muestreados con una estrategia (actualmente 3 mediciones/año) distinta a si la medición se realiza bajo otra normativa no minera y que vigila la ITSS.

En cuanto a los reconocimientos médicos laborales ocurre algo similar. Según establece la “Guía Técnica para la prevención del riesgo por exposición a sílice cristalina respirable (SCR) en el ámbito laboral” (Instituto Nacional de Silicosis, 2022), aquellas sustancias con un porcentaje superior al 15% de sílice cristalina se considera que pueden generar un riesgo elevado, en consonancia con lo que se recoge en el Protocolo de Vigilancia de la Salud para la silicosis. Dicho protocolo establece, en el apartado de “Vigilancia de la salud a intervalos periódicos” que para la minería a cielo abierto y canteras que explotan sustancias con porcentajes de sílice libre superiores al 15% (sílice, cuarcita y arenisca, pizarra, granito, etc.) se efectuará un reconocimiento radiológico anual desde el inicio de la actividad. La pregunta entonces será si a los operarios que trabajan fuera de la explotación, pero con la misma actividad (conductor que transporta el mineral de la explotación a la planta), les exigimos el mismo estudio radiológico que al resto.

Si se tiene en cuenta además que, en explotaciones pequeñas, el trabajador suele ser polivalente (puede desempeñar labores tanto en la cantera como en el taller y/o planta) convendría dejar claro en el nuevo reglamento qué formación va a ser exigible, qué tipo de muestreo higiénico, qué vigilancia de la salud le vamos a efectuar, etc. Asimismo, en el caso de accidente laboral mortal, donde entra a investigar la autoridad laboral (minera o de trabajo) se puede dar también la circunstancia de que el trabajador accidentado habitualmente trabaja en cantera pero el día del accidente estaba en la planta, o al contrario. Parece lógico pues que todo lo que esté relacionado con la actividad extractiva, y no solo junto a la misma, sea investigado/vigilado/autorizado por la Autoridad Minera, y para aquellos centros o lugares de trabajo no directamente relacionados con la extracción y beneficio (oficinas, instalaciones sanitarias, locales auxiliares de trabajo, locales de venta al público así como las actividades de transformación vinculadas funcionalmente a las plantas de tratamiento) sea la ITSS quien tenga las competencias en PRL. Si lo queremos complicar más, existe la posibilidad de que varias empresas del mismo grupo trabajen en la misma actividad de extracción, transporte y tratamiento de mineral y que los trabajadores en un momento concreto están dados de alta en la empresa A y en otro momento en la empresa B. Parece más operativo y eficaz nuevamente que no haya que plantearse cuál es la actividad de A o cuál es la de B o dónde trabaja el operario para en función de estos parámetros exigirle una gestión preventiva u otra.

Finalmente, en relación a los equipos de trabajo móviles mineros, tendremos que definir si el maquinista, tanto de explotación como de planta de tratamiento, deberá contar o no con los conocimientos necesarios para la operación de maquinaria minera móvil (véase disponer de título de formación profesional, certificado de profesionalidad o superar un curso teórico-práctico), dado que puede prestar servicio en ambos lugares de trabajo (cantera y planta) dentro de la misma empresa minera, o si incluso, al equipo móvil se le va a exigir o no la “ITV minera”. Todas estas cuestiones planteadas serán en diferentes momentos de la vida de la explotación de gran importancia, especialmente en el caso de accidente laboral, y en función de qué autoridad sea la que tiene las competencias en PRL las exigencias empresariales, en cuanto a gestión preventiva, son distintas. Sin duda no contribuye esta situación así planteada a la integración efectiva de la PRL en el conjunto de la actividad empresarial.

En relación a “equipo y dirección facultativa” (artículo 6) si por centro de trabajo entendemos solo la explotación minera queda claro que para las plantas de tratamiento no va a ser necesario su nombramiento. Como una de las funciones como persona responsable es la de coordinar los controles periódicos de las condiciones de trabajo y colaborar en la adopción de medidas en materia de seguridad y salud, así como en su implantación y control habrá que determinar en qué casos dicha DF podrá ejercer el control sobre los operarios a su cargo y si está facultada para ejercer la responsabilidad sobre un trabajador que de manera circunstancial está trabajando en la planta de tratamiento (fuera de la explotación) y omite las normas o procedimientos de seguridad.

En este sentido, las Disposiciones Internas de Seguridad (DIS), (artículo 7), hasta ahora aplicables también a los establecimientos de beneficio, e incluidas en el Documento sobre Seguridad y Salud (DSS), deberán tener en cuenta las circunstancias que comentamos y si un operario de mantenimiento eléctrico (por ejemplo) cumple la DIS de trabajos eléctricos en la explotación habrá que prever que en el taller/planta se regirá por otras normas de PRL, lo cual puede generar confusión y entender que las normas de PRL pueden adaptarse. Recordemos que el fin último del reglamento debe ser cuidar de la seguridad y salud de los operarios mineros, independientemente de dónde ejerzan su actividad diaria. Para ello, las normas y procedimientos de la gestión preventiva y su supervisión por la autoridad laboral deben ser homogéneas en todo el centro de trabajo.

Como novedad en este artículo, con respecto al borrador de 2022, se cita que “en el caso de actividades no extractivas, los procedimientos de trabajo y modos operativos seguros serán aprobados por la persona responsable en la ejecución de voladuras”. ¿Quién es esta persona responsable?, ¿Quién la nombra?, ¿Qué formación en PRL le vamos a exigir?. Cuestiones que habrá que resolver.

En relación a los “accidentes” (artículo 8), se nos plantea la misma disyuntiva, ya que el empresario debe notificar a la AM cualquier accidente grave o mortal, se entiende que ocurrido en la explotación, circunstancia que normalmente corre a cargo de la DF. La situación es distinta si el accidente se produce por ejemplo en el taller, planta o zona de acopios, fuera del recinto de la explotación. En estos últimos casos, ¿a quién se notifica?, ¿lo puede hacer la DF?. No parece muy realista, al menos eficaz, que en un accidente ocurrido a escasos metros de la explotación la DF se niegue a notificarlo y/o investigarlo y carece de sentido, en mi opinión, tener que plantearse en esas circunstancias especiales a quién informamos del accidente. La situación cambia por completo si la competencia es de la AM.

Finalmente, en este mismo artículo se cita que “el empresario deberá revisar el documento sobre seguridad y salud y, si es preciso, actualizarlo, dejando en cualquier caso constancia de tal revisión y de las medidas adoptadas”. Si tenemos en cuenta lo especificado en el artículo 6 del Reglamento de los Servicios de Prevención (RSP), R.D. 39/1997 de 17 de enero, cuando habla de la revisión de la evaluación de riesgos, se cita: “En todo caso, se deberá revisar la evaluación correspondiente a aquellos puestos de trabajo afectados cuando se hayan detectado daños a la salud de los trabajadores…”. Por tanto, considero obligatorio que siempre que se produzca un accidente mortal en la explotación, además de la propia investigación, se incorporen las medidas preventivas de dicho estudio en la propia evaluación de riesgos para conocimiento general y evitar la repetición siendo, por tanto, necesario actualizar el DSS.

En relación a las “obligaciones generales” (artículo 10), se cita: “3. La elaboración de este documento contará con el asesoramiento y apoyo que precise el empresario según lo previsto en el capítulo IV de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, incluyendo, al menos, una persona técnica universitaria con competencia y experiencia suficiente en el sector de la industria extractiva”. En mi opinión, una vez conocido que la DF es la persona responsable y la que se hace cargo de los aspectos de seguridad de la actividad, con titulación de Minas, no es entendible que no se haya dejado claro también quién puede ser ese técnico universitario con competencia y experiencia suficiente en el sector, que no debería ser otro que un titulado/a de Minas. Teniendo en cuenta además que el DSS debe contar con la aprobación de la DF como una de sus funciones específicas (apartado 3.3.1 de la Orden TED/252/2020) parece lógico pensar que la gestión documental relacionada con el asesoramiento y la elaboración del DSS va a ser más eficaz cuando interviene un titulado de minas.

Asimismo, hay que tener en cuenta que, en muchas ocasiones, es el Servicio de Prevención Ajeno (SPA) de la empresa quien elabora el DSS. Dicho SPA, dentro de la gestión documental del DSS establecerá, entre otras cosas, un plan de control y evaluación de la actividad preventiva, además de identificar los riesgos y planificar las medidas correspondientes. Los aspectos que deben ser incluidos en los controles periódicos podrán abarcar condiciones de trabajo anómalas, condiciones operativas de riesgo, desviaciones en relación con las pautas fundamentales del sistema de gestión y actividad desarrollada por empresas contratadas. Si se observan desviaciones de importancia dentro de los controles periódicos de las condiciones de trabajo y de la actividad de los trabajadores, se analizará la posibilidad de revisar la evaluación de riesgos efectuada y en su caso, se adecuará la correspondiente planificación de la actividad preventiva, todo ello también de acuerdo a la normativa de referencia del sector, como es el RGNBSM, entre otra. Además de estos aspectos, el SPA de la empresa debe ser capaz de evaluar una pista minera y/o un talud, con el Reglamento en la mano, y para ello se requieren ciertas competencias universitarias. Lo que quiero poner de manifiesto, por tanto, es que no solamente en el asesoramiento debe participar activamente la DF sino que en el propio SPA deberían participar técnicos con titulación de minas, ello contribuiría a una mejor gestión y aplicación del DSS.

En relación a la “vigilancia de la salud” (artículo 14), de su lectura no queda claro si le vamos a exigir el reconocimiento médico laboral a los trabajadores de las explotaciones mineras, tampoco la frecuencia del mismo, las causas de exclusión para ocupar el puesto de trabajo, etc., especialmente a los operarios expuestos a sílice cristalina respirable, en los cuales debe ser obligatorio el reconocimiento médico al conocerse que dicha SCR es un agente cancerígeno.

Aparece otra novedad en el artículo 15, consulta y participación, con respecto al anterior borrador, y es que se introduce aquí la figura del delegado minero de seguridad: en toda explotación minera subterránea se nombrará a un delegado minero de seguridad, que será elegido de entre los delegados de prevención por mayoría del personal de la explotación mediante votación secreta. Asimismo, se nombrará a un delegado minero de seguridad suplente que, elegido por igual procedimiento, sustituirá a aquel durante sus ausencias temporales.

En relación a “otras disposiciones de seguridad y salud” (artículo 17), hay un aspecto de interés relacionado con la formación y el artº 19: “Los trabajadores que desempeñan su trabajo habitual en las actividades reguladas por este Reglamento deben poseer una formación mínima en materia de seguridad y salud laboral y periódicamente reciclada, de manera complementaria a la prevista en el artículo 19 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre. A estos efectos, la ITC SM-PRL-08 establece el alcance, contenido y características de esta formación en materia preventiva”. Por tanto, queda claro, por si no lo estaba, que ambas formaciones son necesarias y complementaria para el “puesto de trabajo”. En este sentido, quizás puede ser buen momento para aclarar cuestiones tales como quién puede impartir esta formación, si es necesario que las entidades formadoras se inscriban en un registro y por tanto que exista un control centralizado por la AM (para evitar que empresas o personas no habilitadas puedan impartirla), la supervisión por parte de la AM de los requisitos que previamente se establezcan a dichas entidades, etc. Asimismo, la ITC que regule este aspecto debe tener en cuenta un sistema eficaz que garantice que un trabajador que cambia de empresa en varias ocasiones y realiza el mismo trabajo no reciba una y otra vez la misma formación específica del puesto, sino la referida a los riesgos generales recogidos en la evaluación de riesgos de la empresa en la que presta sus servicios actualmente.

Otra cuestión que en mi opinión parece contradecirse en el futuro Reglamento es precisamente el relacionado con la formación para los operarios de las plantas de tratamiento, ya que según la próxima ITC SM-PRL-08 por un lado se le va a exigir tanto la formación inicial (20 horas) como de reciclaje (5horas) a dichos operarios, pero por otro se saca del ámbito de la AM las plantas de tratamiento, para ceder las competencias a la ITSS. No parece muy coherente.

Como novedad incluida en este borrador, se destaca en la futura ITC SM-PRL-08 FORMACION PREVENTIVA que “el equipo formador puede estar constituido por una sola persona, si cumple con los requisitos establecidos en la presente ITC”. ¿Quién vigila/exige el cumplimiento de estos requisitos?, ¿puede este único formador certificar la formación impartida?,…, estas y otras cuestiones sin duda plantearán lagunas que el legislador debería resolver.

Finalmente, cuando se refiere al polvo originado y su contenido en SCR, la ITC que al efecto se redacte (ITC SM-PRL-07) debe tener en cuenta igualmente qué entidades puedes llevar a cabo los muestreos higiénicos y si debe existir un registro y control por parte de la AM. Téngase en cuenta que las actividades preventivas efectuadas por el SPA de la empresa se deben someter a auditoría externa. En cambio, son las propias empresas que no han concertado el sistema de gestión con una entidad especializada quienes deben someter su sistema de prevención al control de evaluación o auditoría externa (artículo 29.2 del RSP). ¿Es o puede ser exigible esta auditoría a las entidades especializadas no constituidas en SPA que lleven a cabos las mediciones higiénicas?.

Al referirnos a la “Maquinaria minera móvil y otros equipos de trabajo” (artículo 21) se cita como novedad: 3. Las personas que trabajen con palas cargadoras, volquetes y excavadoras, deberán cumplir los requisitos que se desarrollan en la ITC SM-IND-11., desapareciendo, por tanto, el carné oficial de operador de maquinaria minera móvil que existía (y existe) hasta ahora, si bien será necesario acreditar determinados condicionantes, entre ellos:

3. Contar con los conocimientos necesarios para la operación de maquinaria minera móvil, que se podrá acreditar por alguna de las siguientes vías: a) Disponer de un título de formación profesional o de un certificado de profesionalidad incluido en el Repertorio Nacional de Certificados de Profesionalidad…b) Superar un curso teórico-práctico impartido por una entidad acreditada para la certificación de personas por ENAC o cualquier otro Organismo Nacional de Acreditación....

Es decir, que la Autoridad Minera ya no tendrá que emitir los certificados de aptitud mineros y será una responsabilidad empresarial el hecho de contar con trabajadores “autorizados”. En este sentido, cualquier operador minero deberá disponer, bien de título de formación profesional, bien superar un curso teórico-práctico, todo se entiende, al inicio de la relación laboral con la compañía. Asimismo, se detallan los contenidos de este curso, pero solo para operadores de volquetes, palas cargadoras y excavadora, quedando por tanto, sin definir los contenidos para otros maquinistas mineros (buldócer, perforista, etc.) que tendrían que aportar titulación. En cualquier caso, es una cuestión que no aclara el futuro reglamento.

Finalmente, no se ha tenido en cuenta en este artículo (sí en el antiguo borrador) que el uso de maquinaria minera móvil o de cualquier equipo de trabajo seguirá lo dispuesto en el Real Decreto 1215/1997, de 18 de julio, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud para la utilización por los trabajadores de los equipos de trabajo. Este aspecto, en mi opinión constituye un error dado que esta norma obliga al empleador a formar específicamente en el uso de cualquier equipo móvil, atendiendo a las instrucciones del fabricante. Recordemos que cada equipo móvil es diferente, incluso dentro de la amplia gama de palas cargadoras (por ejemplo) que existen en el mercado no todas presentan idénticas características, por lo que habría que formar específicamente en su uso.

En relación al “Anexo I-Parte A” Disposiciones mínimas comunes aplicables a las industrias extractivas a cielo abierto o subterráneas, así como a las dependencias de superficie   (apartado 1.3º), se cita que “Deberá disponerse de una vigilancia con el fin de asegurar la protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores durante todas las operaciones que se realicen; dicha vigilancia deberá ser ejercida por personas con las aptitudes y competencias necesarias para esta función con arreglo a la legislación vigente, que hayan sido designadas por el empresario y actúen en su nombre…El propio empresario podrá asumir la vigilancia contemplada en los párrafos primero y segundo si cuenta con las aptitudes y competencia necesarias al efecto, con arreglo a la legislación”. Es necesario incidir en que dicha vigilancia, de manera general, recae en el empresario y no en otras personas, así lo establece la Ley de PRL, en su artículo 14 (derecho a la protección frente a los riesgos laborales) y otras normas de desarrollo. Es cierto que puede nombrar a otras personas para esta vigilancia: técnico de PRL, vigilante, recurso preventivo, etc., incluso la propia DF que ejercerá el control y dirección de los lugares de trabajo ocupados por trabajadores, pero entendiendo el rol fundamental que juega el empresario en la gestión preventiva de su empresa. Además, en caso de observarse incumplimiento de las medidas de seguridad y salud, y en circunstancias de riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores es el propio empresario quien está facultado para disponer la paralización de las labores y trabajos o, en su caso, de la totalidad de la actividad (apartado 3.4. de la Orden TED/252/2020), por lo tanto, es el mismo empresario quien está obligado a la vigilancia que asegure la protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores durante todas las operaciones que se realicen.

Asimismo, en relación a la paralización de los trabajos (artículo 46), antes comentada, es posible también que la Autoridad Minera ordene la paralización inmediata de trabajos o tareas que a su juicio entrañe un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores. Este aspecto preventivo puede estar bien considerado desde el punto de vista normativo, pero en la práctica es difícil que la AM llegue a ordenar la paralización de la actividad, bien porque no está presente cuando se da la circunstancia de riesgo grave e inminente, bien porque cuando se da no es informada de tal circunstancia. Igualmente sucede en el caso de la presencia de la DF, que en muchas ocasiones ejerce su actividad de manera autónoma, por lo que no está presente de forma continua en el centro de trabajo. Por tanto, si realmente se quiere un mejor control y vigilancia sobre las condiciones de trabajo de los centros mineros, las funciones de gestión, supervisión, etc. deben encomendarse a trabajadores que desempeñen su labor en el centro de trabajo, de manera asidua, con las aptitudes y competencias necesarias, sin olvidar como he comentado que es el propio empresario quien debe garantizar la seguridad y salud de todos los operarios que desarrollen su actividad en el centro de trabajo. Esta observación de vigilancia sobre el lugar de trabajo es válida también para los titulares de las empresas contratistas y subcontratistas que acceden al recinto minero.

Diciembre de 2023