LA DIRECCIÓN FACULTATIVA EN MATERIA PREVENTIVA: ¿RESPONSABILIDAD INDIVIDUAL?

1. Introducción

Con la publicación de la Orden TED/252/2020, de 6 de marzo, se modifica la instrucción técnica complementaria (ITC) 02.0.01 «Directores Facultativos», del Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera (RGNBSM), y mediante la cual se identifica la figura de persona responsable con la de la persona que ostente el cargo de dirección facultativa (DF). Es a raíz de la publicación de dicha orden cuando el ordenamiento jurídico español otorga mayores responsabilidades en materia de prevención de riesgos laborales a la DF, o al menos se produce un contraste respecto a lo legislado desde el año 1988, año en el que se publica dicha ITC del RGNBSM.

El objeto de esta comunicación es el análisis de las nuevas obligaciones y, por tanto, las responsabilidades en las que incurre la DF en materia de prevención de riesgos laborales, en el ámbito de las explotaciones mineras.

Mediante el estudio e interpretación personal que de la norma hacemos se nos invitará a reflexionar acerca de si es una estrategia de prevención adecuada el hecho de equiparar esta figura en nuestras explotaciones mineras con la persona responsable de la supervisión de las mismas, teniendo en cuenta especialmente si dispone de las aptitudes y competencias necesarias.

2. Consideraciones legales

 Para analizar la norma y ver qué aspectos relacionan responsabilidades con DF nos remontaremos unos cuantos años en nuestra historia reciente para ver cómo han evolucionado dichos aspectos en los centros de trabajo mineros. En efecto, la publicación del Reglamento de Policía Minera de 1897 (ya derogado), se convierte en la disposición legal más importante en materia preventiva elaborada en el siglo XIX, de tal manera que se configura como la primera norma estatal que obliga, aunque sea sectorialmente, a determinadas empresas a integrar la prevención de riesgos laborales (PRL) en su estructura productiva y de recursos humanos. Así, se crea la figura del capataz o encargado especial y la de los vigilantes que auxilian a los primeros en materia de seguridad e higiene, ambos nombrados directamente por el explotador de la mina. Su función primordial era verificar que los obreros cumplían las disposiciones de seguridad, así como comprobar que los trabajos se realizaban con las debidas condiciones de seguridad. Con tal fin, el reglamento contenía un amplio cuadro de obligaciones y responsabilidades que eran atribuidas a los diferentes agentes implicados en el proceso productivo y en la seguridad e higiene de las explotaciones mineras. En ese sentido, se otorgaron competencias y responsabilidades a la administración, representada por la inspección de minas, a los propietarios o explotadores de las minas y a los directores, capataces y jefes de cada trabajo.

Ya a principios del Siglo XX, como tónica general en la minería, la utilización de mano de obra poco cualificada, la gran cantidad de trabajo y las malas condiciones generaban accidentes, absentismo y en definitiva unas consecuencias que afectaban a la productividad minera. Se consideraba que la seguridad tenía un valor económico y esto se reflejaba en compensaciones económicas al trabajador minero por la realización de trabajos penosos o peligrosos. Los ingenieros de minas seguían perteneciendo al estado y no formaban parte de la DF como lo conocemos hoy en día. Lo relacionado con la seguridad o los accidentes de trabajo se consideraba como efectos colaterales y “naturales” del progreso en la actividad minera. Esto era así dado la escasa o nula intervención del Estado para hacer frente a los riesgos ligados a la actividad productiva y relacionada con la seguridad. Por tanto, el empresario minero entendía que puesto que los accidentes en la minería eran daños colaterales a la producción, poco o nada se podía hacer y, en definitiva, se asumía el riesgo del accidente y el mismo a sabiendas de que ello conllevaría una indemnización económica.

En 1973 se publica la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas y, aunque no es precisamente una norma preventiva, en su artículo 117 y en relación a las responsabilidades en materia de PRL se indica: las operaciones que puedan afectar a la seguridad de los bienes o de las personas o requieran el uso de explosivos habrán de ser dirigidas por titulados de Minas.

Sin embargo, abundando en materia de responsabilidades, casi a finales del siglo XX, en 1985 se produce la publicación del RGNBSM, aprobado por Real Decreto 863/1985, de 2 de abril, en vigor actualmente, que regula la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores en las industrias extractivas. Concretamente las ITC citadas a continuación, de los capítulos II y IV respectivamente (Orden de 22 de marzo de 1988), se refieren al asunto de la responsabilidad de la DF:  

– ITC 02.0-01. Directores Facultativos: 

1. Preámbulo. La Dirección Facultativa se desempeñará con una asidua inspección y vigilancia y se hallará investida de todas las atribuciones directivas indispensables para el normal desarrollo de sus funciones, en particular las relativas al cumplimiento del Reglamento citado, las instrucciones técnicas complementarias y las disposiciones internas de seguridad.
2. Derechos y responsabilidades.

3.2 Responsabilidades.

3.2.1 Seguridad. Los Directores Facultativos y su personal subalterno son responsables de velar por el cumplimiento del Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera, de las instrucciones técnicas complementarias y de las disposiciones internas de seguridad.

– ITC 04.6.02. Seguridad del personal:

3. Ingreso y formación del personal El Director Facultativo y los distintos niveles de mando deben velar para que toda persona ocupada por primera vez en un trabajo subterráneo, o que proceda de otro de características diferentes, o que se le asignen funciones totalmente distintas de aquellas para las que había sido adiestrado, esté bajo la autoridad y vigilancia de una persona competente para instruirle y supervisar la realización de su trabajo.

6. Personal de vigilancia. El Director Facultativo, o por su delegación el personal técnico intermedio, debe definir los límites de cada labor o parte de mina confiada a un vigilante, de forma que todos los lugares de la mina en los que se desarrollan trabajos queden bajo el control directo de un vigilante o de un mando y que la extensión y el número de personas sea tal que les permita ejercer adecuadamente la totalidad de sus funciones.

6.2 Reconocimiento de labores. Los vigilantes u otras personas especialmente designadas por la Dirección Facultativa no permitirán la entrada en el frente de las labores hasta haber comprobado que la ventilación es la adecuada y que no existen concentraciones de gases peligrosas.

Prácticamente, estas son las alusiones más destacadas que de la DF se hacen en relación a la prevención de riesgos laborales tanto en las ITC citadas como en la Ley de Minas. Como se puede apreciar, la norma de 1988 es ambigua y demasiado generalista, sin llegar a profundizar realmente en las cuestiones objeto de la responsabilidad. Expresiones como “asidua inspección y vigilancia”, “responsables de velar por el cumplimiento”, “las operaciones deber ser dirigidas”, entre otras, no contribuyen a aclarar dónde empieza y/o termina aquella, a pesar de que en la propia ITC de directores facultativos, en su ámbito, se dice que todas las actividades incluidas en el Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera tendrán un Director Facultativo responsable con titulación exigida por la Ley, como se dispone en los artículos 3 al 7 del citado Reglamento. Lo que no nos define la ITC es el término responsable.

Por otro lado, la publicación en 1995 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL) asigna al empresario la obligación y, por tanto, la responsabilidad de velar por la seguridad y la salud de los trabajadores a su cargo, independientemente de dónde presten aquellos sus servicios: En cumplimiento del deber de protección, el empresario deberá garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores a su servicio en todos los aspectos relacionados con el trabajo (Artº 14.2 LPRL). Además, al ámbito concreto de las industrias extractivas se suma la DF como uno de los actores principales en cuanto a las atribuciones en materia de PRL como hemos visto y veremos con el resto de normativa minera.

Es importante destacar, como desarrollo reglamentario de la LPRL, la aparición en 1997 del Real Decreto 1389/1997, de 5 de septiembre, por el que se aprueban las disposiciones mínimas destinadas a proteger la seguridad y la salud de los trabajadores en las actividades mineras y en el que se fijan obligaciones concretas para proteger a los trabajadores mineros frente a los riesgos expuestos en su trabajo. Concretamente, en su artículo 3.1 b) se cita: el funcionamiento de los lugares de trabajo donde haya trabajadores cuente con la supervisión de una persona responsable. Similar redacción se da en la Parte A.1.2º (Disposiciones mínimas comunes aplicables a las industrias extractivas a cielo abierto o subterráneas así como a las dependencias de superficie) del Anexo (disposiciones mínimas de seguridad y salud contempladas en el artículo 10), al referir: todos los lugares de trabajo ocupados por trabajadores deberán en todo momento estar bajo el control de una persona responsable que cuente con las aptitudes y competencias necesarias para esta función con arreglo a la legislación vigente y que haya sido designada por el empresario. Por primera vez se habla de persona responsable pero ciertamente de manera imprecisa recurriendo a la normativa minera para determinar cuáles son las aptitudes y competencias necesarias y, por tanto, sujeto a interpretaciones por parte del empresario.

Precisamente fruto también de este desarrollo reglamentario que comentamos, ya en el s. XXI, ha sido la publicación de la Orden TED/252/2020, de 6 de marzo, por la que se modifica la ITC 02.0.01 «Directores Facultativos», del RGNBSM, y mediante la cual como hemos dicho en la introducción se identifica la figura de persona responsable con la de la persona que ostenta el cargo de DF, con las connotaciones que ello conlleva.

Finalmente, el citado desarrollo reglamentario de la ley de PRL ha hecho que el propio RGNBSM empezara a quedarse desactualizado en determinados aspectos que afectan a la seguridad de los trabajadores, como la coordinación de actividades empresariales, la organización de la prevención, etc. Tanto es así que en noviembre de 2020, el Ministerio para la Transición Ecológica ha iniciado una consulta pública previa a la elaboración de un proyecto normativo consistente en la actualización del RGNBSM para, entre otros objetivos, unificar en un solo texto los requisitos de seguridad minera, tanto de prevención de riesgos laborales como de seguridad minero-industrial, circunstancia esta que sin duda afectará a las responsabilidades y/o atribuciones de la DF. A fecha de terminación de la presente comunicación aún no se ha publicado la nueva norma.

3. Consideraciones técnicas

 Vistas las consideraciones legales podemos afirmar que, en efecto, la DF junto con el técnico titulado del equipo facultativo son las primeras figuras con funciones preventivas que vienen específicamente dispuestas en la normativa de prevención, después de la publicación de la LPRL para el ámbito de las industrias extractivas. En este sentido, según se cita en la Orden TED/252/2020, son funciones exclusivas de la DF:

1. Aprobar aquella documentación del Documento sobre Seguridad y Salud (DSS) que permita planificar y poner en práctica las medidas preventivas, así como los recursos y métodos concretos de trabajo.
2. Coordinar los controles periódicos de las condiciones de trabajo y colaborar en la adopción de medidas en materia de seguridad y salud, así como su implantación y control.
3. Aprobar las Disposiciones Internas de Seguridad (DIS), establecer las instrucciones de trabajo y expedir las autorizaciones previstas en el DSS.
4. Participar en la investigación de accidentes y enfermedades profesionales.
5. Organizar la coordinación de actividades empresariales prevista en la LPRL.
6. Implantar cuantas medidas sean necesarias para dar cumplimiento a todas aquellas prescripciones que se establezcan por la Autoridad Minera.

Este texto de 2020 huye de ambigüedades y pone blanco sobre negro las funciones exclusivas de la DF, funciones que no vienen explícitamente recogidas en el RGNBSM. Las connotaciones, referidas anteriormente, desde el punto de vista de las responsabilidades son:

a. Por primera vez la DF tiene que aprobar el DSS, hecho que hasta ahora no era necesario. Se da la circunstancia de que este documento, al ser elaborado en muchas ocasiones por el servicio de prevención ajeno (SPA) de la compañía no cuenta el VºBº real de la DF, por lo que a partir de ahora deberá estar atenta a todos los documentos incluidos en el mismo, y lo que es más importante, a aquellos que no se han incluido y que afectan a la seguridad de los operarios. Para ello será necesario que, previamente a su presentación en la administración minera, se supervise su contenido y se compruebe, entre otros aspectos, que están evaluados todos los riesgos de la actividad y las medidas preventivas para evitarlos, referidos tanto a puestos como equipos de trabajo e instalaciones, ya que, en caso contrario, y siempre que se produzca el accidente laboral en la explotación, se pueden derivar responsabilidades penales para la DF.

b. En relación a la coordinación de los controles periódicos de las condiciones de trabajo, esta será una responsabilidad compartida con el empresario, según lo dispuesto en la parte A.1.9º del anexo del RD 1389/1997: El empresario deberá organizar controles periódicos de las medidas adoptadas en materia de seguridad y salud de los trabajadores, incluidos el sistema de gestión de la seguridad y la salud. Este aspecto igualmente debe quedar recogido en el DSS, de ahí la importancia que adquiere que la DF participe de forma activa en la elaboración de aquel junto con el SPA.

c. Además, la DF será la responsable de establecer las instrucciones y expedir las autorizaciones de trabajo previstas en el DSS. Entre otras, pueden ser necesarias para trabajos en espacios confinados, trabajos temporales en altura, desatranques o trabajos peligrosos en solitario. Para ello, es fundamental la colaboración del operario minero con la propia DF, ya que el hecho de existir una autorización y/o instrucción de trabajo no supone que se vaya a cumplir necesariamente. En el ámbito de la seguridad sabemos, hace mucho tiempo, que los procedimientos son una condición necesaria pero no suficiente para alcanzar buenos estándares de seguridad. Los protocolos son siempre “barreras blandas”, fáciles de sortear, incluso a veces sin una clara intención, y cuando el riesgo en la explotación es demasiado grande aquellos nunca son suficientes, por lo que la DF debe ejercer con firmeza la labor de control comentada en el apartado anterior.

d. Especial importancia adquiere la organización de la coordinación de actividades empresariales (CAE): “cuando en un mismo centro de trabajo desarrollen actividades trabajadores de dos o más empresas, estas deben cooperar en la aplicación de la normativa de PRL…” según el artº 4 del RD 171/2004, de 30 de enero, sobre CAE. Este aspecto es novedoso (a raíz de la publicación de la Orden TED/252/2020, de 6 de marzo), ya que hasta marzo de 2020 no se citaba de forma tan explícita quién podría organizar la CAE en la explotación minera. La DF debe diferenciar entre empresas que concurren al centro de trabajo con propia actividad y aquellas que no desarrollan la misma actividad, para en función de esto establecer las pautas de coordinación que procedan: deber de cooperación, deber de información e instrucciones y/o deber de vigilancia.

Dentro de este deber de organización de la CAE la DF debe velar en nuestra opinión para que se cumplan los siguientes condicionantes en la explotación minera:

– Que las contratas y subcontratas cumplan los requisitos y condiciones de seguridad.

Generalmente cuando se contratan trabajos en la explotación solo se comprueba la capacidad técnica y/o económica de la empresa pero no si está capacitada desde el punto de vista de seguridad minera: plan de prevención, formación, reconocimiento médico, carné de maquinista, etc. En este sentido, si se producen incumplimientos por parte de las empresas contratistas/subcontratistas que a juicio de la DF comprometan la seguridad de los operarios esta debe paralizar la tarea y comunicarlo al responsable directo de la empresa contratista, manteniéndose esta situación mientras duren las causas que la provocaron.

– Que las contratas y subcontratas dispongan de responsables en materia preventiva así como medios de coordinación definidos.

Además de tener documentada e implantada su gestión preventiva, deben existir personas responsables encargadas del cumplimiento y vigilancia de la misma. Asimismo, las funciones de coordinación deben ser ejercidas por personas designadas como uno de los medios más eficaces ya que suele ser personal propio de la empresa con experiencia en la actividad y habitualmente presente.

– Que las empresas contratistas/subcontratistas/autónomos dispongan de la información preventiva.

La DF debe asegurarse que han recibido la debida información los contratistas y/o autónomos en relación a los riesgos genéricos del centro de trabajo y que son comunes al personal propio (explotación minera, establecimiento de beneficio, taller, etc.), así como las medidas preventivas generales que la empresa principal ha establecido para su control (circulación de vehículos, lucha contra el polvo, etc.).

e. Otra de las competencias y por tanto responsabilidades de la DF se encuentra en la posibilidad de poder paralizar la actividad “cuando observase incumplimiento de las medidas de seguridad y salud”, para ello deberá advertir al empresario “quedando facultado para, en circunstancias de riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores, disponer de la paralización de las labores y trabajos o, en su caso, de la totalidad de la actividad” (apartado 3.4 de la ITC 02.0.01 «Dirección facultativa»). Téngase en cuenta que si el empresario no se encuentra en la explotación cuando ocurren tales circunstancias, entendemos que es la propia DF la que está autorizada para paralizar el trabajo incluso la actividad. De hecho, deberá dar cuenta a la Autoridad Minera, a las empresas concurrentes, así como a los representantes de los trabajadores de éstas. Esta situación aún se puede agravar más en el caso de que ni siquiera se encuentre en el centro de trabajo la propia DF. Por otro lado, el riesgo es grave e inminente cuando la exposición pueda suponer un daño grave de forma inmediata, como la caída a más de 2 metros de altura sin ningún tipo de protección, es decir, para que aparezca una responsabilidad penal no es necesario que el incumplimiento en materia de seguridad haya provocado daños en la integridad física del trabajador. Basta con que se ponga en peligro grave su vida, salud o integridad física para que se consuma el delito. Se trata, por tanto, de un delito de riesgo y no de resultado. Pensemos en este sentido con qué frecuencia se nos puede presentar este riesgo y, por tanto, la responsabilidad en que la DF puede incurrir.

Finalmente, una vez definidas las obligaciones preventivas de la DF como persona responsable nos faltaría concretar más en lo relacionado con los conocimientos, competencias y atribuciones necesarias para esta función con arreglo a la legislación vigente, véase Parte A.1.2º del anexo del RD 1389/1997: todos los lugares de trabajo ocupados por trabajadores deberán en todo momento estar bajo el control de una persona responsable que cuente con las aptitudes y competencias necesarias para esta función…”, si bien es cierto que el concepto aptitud no viene recogido en ninguna normativa de carácter legal u universitario. Para ello, sabemos que algunas atribuciones nos las otorgan la Ley 22/1973, de Minas y su normativa de desarrollo, de acuerdo con la cual los titulados con competencia técnica en el sector aparecen recogidos en el artículo 143, puntos 2 y 3, del RD 2857/1978, Reglamento General para el Régimen de la Minería. Asimismo, tanto en la Orden CIN/306/2009 como en la Orden CIN/310/2009, de 9 de febrero, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de Ingeniero Técnico de Minas e Ingeniero de Minas, respectivamente, se establecen los conocimientos que dan capacidad al titulado, convirtiéndose entonces estas capacidades en atribuciones, es decir, la Orden CIN determina los conocimientos que deben adquirirse en cada plan de estudio a través de un número mínimo de módulos. Entre dichos módulos y competencias regladas no se encuentran las relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo, por lo que podríamos afirmar que la DF no tendría competencias en PRL, si bien es cierto que algunas universidades en sus estudios de Graduado en Ingeniería de Tecnología de Minas e Ingeniería de los Recursos Mineros y Energéticos incluyen créditos ECTS relacionados con la seguridad y salud laboral.

De igual manera, si relacionamos la responsabilidad exigible a esa persona responsable con los conocimientos o atribuciones que debe tener, nos encontramos ante una indeterminación, dado que ni la anterior normativa a la LPRL ni la actual Orden TED/252/2020 dicen nada al respecto. Entendemos que de cara a la responsabilidad en materia de PRL es básico y fundamental tener definido qué requisitos y/o conocimientos preventivos son necesarios que disponga la DF. Se debe tener en cuenta que la figura de la que estamos hablando, no solo debe tener capacidades a nivel profesional (técnicas de explotación, maquinaria y equipos de trabajo, taludes, bermas, establecimientos de beneficio, etc.) sino que debe conocer toda la normativa de PRL y su aplicación en las industrias extractivas por afectar no solo la normativa general de la LPRL y sus disposiciones, sino además la propia del sector extractivo. En este sentido, nos permitimos apuntar que solo aquellos titulados de minas que hayan cursado asignaturas de seguridad y salud en la universidad tendrán conocimientos y por tanto destrezas para poder ejercer la función de persona responsable. Otra posible vía para cumplir con el aspecto de la aptitud es a través del Máster, bien de prevención de riesgos laborales, bien en Ingeniería de Minas, que incluya materias en seguridad y salud.

Otro aspecto a destacar que sin duda influye sobremanera en las responsabilidades de la DF es su dedicación en el centro de trabajo, que “deberá ser aquella que garantice un efectivo cumplimiento de las funciones que tiene asignadas” (apartado 3.5 de la ITC 02.0.01 «Dirección facultativa»), expresión ambigua de la normativa donde las haya, ya que deja a criterio de cada DF determinar cuándo el cumplimiento es efectivo o no. Tarea nada fácil. Además, esta regulación normativa es fundamental dado que como hemos comentado se ha equiparado la DF con la figura de persona responsable. En este sentido, añadir que existen direcciones facultativas que se ejercen dentro de la propia compañía, como trabajador por cuenta ajena; pero también son numerosas las ejercidas como personal externo (autónomo o por cuenta propia). En este segundo caso nos será mucho más difícil garantizar el efectivo cumplimiento antes comentado y, en definitiva, cumplir con las responsabilidades de seguridad si de manera ocasional estamos presentes en centro de trabajo, entendiendo por responsabilidad tareas como como supervisar el funcionamiento de los lugares de trabajo o también el cuidado al tomar decisiones. De alguna manera podríamos asimilar la persona responsable con la figura ya existente de trabajador designado por el empresario, como una de las modalidades de organización de la prevención, según recoge el artículo 30.2 de la LPRL:  «Los trabajadores designados deberán tener la capacidad necesaria, disponer del tiempo y de los medios precisos y ser suficientes en número, teniendo en cuenta el tamaño de la empresa, así como los riesgos a que están expuestos los trabajadores y su distribución en la misma,..». Tanto el trabajador designado como la persona responsable entendemos que deben permanecer de forma habitual en el centro de trabajo, en este caso minero, quizás formando parte de la plantilla, como única manera de poder ejercer un control diario sobre el proceso extractivo, en el cual no solamente intervienen los propios trabajadores de la empresa principal sino que además podemos encontrarnos con contratas, subcontratas y/o autónomos, sobre los cuales también es necesario ejercer el ejercicio de responsabilidad.

Otra cuestión a considerar sería determinar si una sola persona responsable puede desarrollar todas las funciones de seguridad en el centro de trabajo. Debemos tener en cuenta que hay determinadas explotaciones mineras en las que por su volumen de trabajadores y/o número de centros de trabajo va ser insuficiente el disponer de una única persona, incluso con la DF en plantilla, por lo que en algunos casos y de acuerdo a lo especificado en la Orden la DF deberá establecer criterios para el nombramiento de más personas si fuera necesario teniendo en cuenta el tamaño de la empresa comentado. En este sentido, la DF puede contar con la colaboración de un equipo facultativo, compuesto por personal bajo su dependencia, nombrado por el empresario. Asimismo, tendrá a su disposición la asidua asistencia de tantos vigilantes y recursos preventivos como determine el DSS. El vigilante viene definido en la legislación minera como la persona encargada de la supervisión de las operaciones (apartado 1.3.° de la parte A del anexo del Real Decreto 1389/1997), definición también ambigua por cuanto no define qué aptitudes y competencias debe tener.

Según se cita en la Orden TED/252/2020, las funciones que puede llevar a cabo el equipo facultativo son:

1. Adoptar las medidas necesarias para que solo las personas autorizadas puedan acceder al centro de trabajo.
2. Dirigir y controlar la ejecución de los trabajos en el centro de trabajo para garantizar la seguridad de las personas y los bienes.
3. Participar en la elaboración e implantación de las DIS.
4. Colaborar en la elaboración, implantación, mantenimiento y actualización del DSS.
5. Dirigir y controlar la construcción, explotación u operación de las instalaciones de residuos mineros.
6. Intervenir en las operaciones de utilización y consumo de explosivos.
7. Proponer cuantas medidas sean necesarias para dar cumplimiento a todas aquellas prescripciones que se establezcan por la AM.
8. Cualquier otra función designada en el RGNBSM y en las ITC´S que no sea específica de la DF, y en general, asistir al empresario en su deber de protección de los trabajadores frente a los riesgos laborales.

Es novedosa esta regulación normativa tan precisa para técnicos titulados y encargados mineros por cuanto hasta ahora no existía nada similar en el ordenamiento jurídico español, más allá de lo especificado en el artº 29.6º de la LPRL, referido a cualquier trabajador independientemente de la escala jerárquica: «Cooperar con el empresario para que éste pueda garantizar unas condiciones de trabajo que sean seguras y no entrañen riesgos para la seguridad y la salud de los trabajadores». A pesar de que para estos puestos de trabajo se atribuyen obligaciones específicas en materia de seguridad y salud, así como para los vigilantes y recursos preventivos, debemos recordar que cuestiones tan importantes como la coordinación de los controles periódicos de las condiciones de trabajo, implantación y control de medidas de prevención así como organizar la coordinación de actividades empresariales (con contratas y autónomos), entre otras, le corresponden exclusivamente a la DF.

Existen otras obligaciones para la DF que, a pesar de no estar específicamente detalladas en la normativa de aplicación, son de especial importancia de cara a evitar futuras responsabilidades en materia de PRL. De ahí que, junto al SPA, deba participar en la evaluación inicial y periódica de riesgos, así como en su planificación; detectar las necesidades de formación en prevención del personal a su cargo, tanto la derivada del artº 19 de la LPRL como la específica de la especificación técnica minera; asegurarse asimismo que todos los trabajadores bajo su responsabilidad están en condiciones óptimas para hacer su trabajo, exigiendo el certificado de aptitud médica, de acuerdo a la normativa vigente. Finalmente, debería participar en la estrategia de muestreo para la toma de muestras higiénicas (ruido, polvo, etc.) a los trabajadores que reglamentariamente se determinen, así como su posterior información y formación, en su caso, de los resultados obtenidos.

Adicionalmente, debe asegurarse que los trabajadores estén capacitados (carné de maquinista, etc.) para la tarea que van a llevar a cabo y comprobar que dichos trabajadores dispongan de los equipos y medios de protección (individual o colectiva) necesarios, y hagan uso efectivo de los mismos, así como comprobar que tanto los lugares de trabajo como los equipos de trabajo puestos a disposición de los empleados a su cargo se encuentran en condiciones adecuadas para su uso seguro, de acuerdo a la normativa aplicable. Todas estas actuaciones descritas, entre otras, permitirán a la DF contar con ciertas garantías para no ser investigada, sin garantizar por supuesto la certeza absoluta de no serlo, o para ser absuelta, en caso de iniciarse un proceso penal por accidente laboral en nuestra explotación.

4. Conclusiones

 Apelar a la responsabilidad individual de la DF como herramienta preventiva se nos antoja insuficiente y de alguna manera, si se nos permite, “injusta” habida cuenta tanto del marco jurídico actual como de las circunstancias de cada explotación y la cantidad de agentes implicados en el proceso productivo del centro minero, cada uno con sus obligaciones preventivas: trabajadores, contratas, subcontratas y autónomos. He aquí algunos de los argumentos que sustentan este razonamiento.

En el preámbulo de la orden TED/252/2020, de 6 de marzo, se asignan determinadas funciones a la DF, para las cuales se necesitan conocimientos específicos de la actividad minera (geología, comportamiento de los gases, trabajos de explotación o investigación, inversiones, continuidad del recurso, instalaciones de residuos mineros, desagües, explosivos, etc.), adquiridos estos a través de estudios universitarios, y se equiparan con las propias de prevención de riesgos laborales de la actividad minera, identificando así “razonablemente” la figura de persona responsable con la que ostenta la DF. En cambio, para estas funciones de PRL ni la normativa del RGNBSM ni la propia de la LPRL definen cuáles son las aptitudes y/o conocimientos que debe tener la DF, si bien es cierto que nos otorgan atribuciones claramente en PRL. Por otro lado, según los planes de estudios correspondientes a los estudios de Graduado/a en Ingeniería de Tecnología de Minas y Energía, Graduado/a en Ingeniería Minera, Graduado/a en Ingeniería de los Recursos Minerales y Energía, Graduado/a en Ingeniería de los Recursos Mineros y Energéticos y Graduado/a en Ingeniería de Tecnologías Mineras, procedentes de trece universidades españolas, solo en cuatro de ellas se imparten asignaturas con carga horaria en seguridad y salud laboral, que de esta manera podrían acreditar las atribuciones en PRL para las futuras DF, y esto supone solo un 30% del total de las universidades. Además, ya hemos comentado que tanto la orden CIN/306/2009 como la Orden CIN/310/2009 no contemplan las competencias en seguridad y salud. Podemos decir que existen diferentes normas de PRL que nos otorgan las atribuciones en materia de seguridad y salud pero no vienen recogidas en la mayoría de los planes de estudio de las universidades que imparten los diferentes grados de ingeniería de minas, por lo que consideramos que es un fallo del sistema educativo. Atendiendo a este argumento, en nuestra opinión no es tan razonable identificar la figura de persona responsable con la de la persona que ostente el cargo de dirección facultativa, a pesar de que sus funciones no se restringen únicamente al ámbito de la seguridad laboral.

Por otro lado, el ser humano en general y por supuesto la Dirección Facultativa en particular, en su día a día, debe tomar infinidad de decisiones en su puesto de trabajo, muchas relacionadas con la seguridad y salud, y podemos pensar que previamente los razonamientos que ha llevado a cabo en cada una han sido analizados acerca de si cada paso o decisión es o no responsable. Pero esto no es así dado como decimos por el gran número de situaciones en las que tiene que decidir en su trabajo diario, y no solamente en aspectos de seguridad. Podemos afirmar que una racionalidad ilimitada consumiría mucho tiempo y haría prácticamente imposible poder tomar decisiones en su trabajo diario. Pensemos ahora en el caso concreto de que la DF no se encuentre de forma habitual en la explotación. Asimismo, entrando en el campo de la ética profesional, la DF debe transmitir o encargarse de que ningún tajo debe comenzar su actividad sin haber comprobado las medidas de seguridad, haber establecido sistemas efectivos de control, y que la frecuencia con que se visita la explotación irá en función de las necesidades de la misma (presencia de contratas, etc.). Es un tema que supera la responsabilidad legal.

Además, y sirva como último argumento, debemos pensar que cada empresa dispone de su propia cultura preventiva y, por tanto, el nivel de madurez en seguridad de los trabajadores de la compañía será distinto según el caso. Esto tiene su importancia dado que en explotaciones poco concienciadas en materia de seguridad, empezando por el gerente/jefe de la misma, la DF no podrá cambiar de un día para otro las costumbres y (malos) hábitos en seguridad de los operarios bajo su responsabilidad por lo que necesitará de otras herramientas para hacer que las conductas y, sobre todo, el contexto donde se desarrollan empiecen a cambiar. Debemos plantearnos cuáles son los elementos de este contexto que hacen que los trabajadores no apliquen las medidas preventivas, o mejor aún, actuar sobre ellos antes de diseñar las medidas de prevención, todo ello en aras de evitar implicar a la DF en una responsabilidad que podría ser penal en caso de accidente laboral grave o mortal.

Finalmente, pensando en los estudiantes de grado y futuros profesionales de la ingeniería de minas, con responsabilidades en PRL también a futuro, es importante transmitirles la importancia de la honestidad y rigor en las actuaciones profesionales intentando concienciar de la importancia social de la profesión evitando a toda costa actuaciones dolosas. En este sentido, la DF debe articular los medios de implantación y control de las medidas de seguridad de tal manera que sean en gran medida infalibles. Para ello, es fundamental tener las atribuciones y competencias necesarias en PRL, de manera que no solo nos aporten conocimientos sino que seamos capaces de aplicarlos y conseguir un nivel adecuado de seguridad en nuestro centro de trabajo.

5. Consideraciones finales

 Llegados a este punto cabe realmente preguntarse si es una estrategia de prevención adecuada el hecho de equiparar a la Dirección Facultativa en nuestras explotaciones mineras con la persona responsable de la supervisión de las mismas. También podríamos cuestionarnos quién puede formar y dónde se imparte la formación para su desempeño o incluso cuáles son las materias objeto de dicha formación.

Como hemos comentado en el apartado anterior, existen diferentes normas de PRL que otorgan a la DF las atribuciones en materia de seguridad y salud, sin embargo, la formación en PRL no vienen recogida en la mayoría de los planes de estudio de las universidades donde imparten el grado de ingeniería de minas, teniendo que haber adquirido en dichos estudios los conocimientos y competencias de la mencionada materia, resulta evidente que existe un fallo del sistema educativo.

Una posible solución al problema anterior podría ser, bien incluir los créditos de seguridad y salud en aquellos estudios universitarios que no los contengan, bien establecer un programa oficial de posgrado (máster) que permita obtener las competencias recogidas en el artículo 37 del RD 39/1997 (Reglamento de los Servicios de Prevención), de forma que permita dotar a la persona responsable de una titulación universitaria oficial, con requisitos establecidos por el Gobierno, para el desempeño de la profesión regulada de Técnico de Prevención (Nivel Superior), en las mismas condiciones que para otras profesiones reguladas, según los niveles de cualificación contenidos en el Anexo VIII del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales.

Anexo VIII del Real Decreto 1837/2008

Según lo dispuesto en el Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, por el que se establece la organización de las enseñanzas universitarias y del procedimiento de aseguramiento de su calidad: Si un plan de estudios conduce a la obtención de un Grado que habilita para el desarrollo de actividades profesionales reguladas, estos deberán estructurarse y organizarse atendiendo a lo dispuesto a tal efecto por el Gobierno o en su caso siguiendo la normativa europea respectiva (artº 14.8). Asimismo, en el caso de títulos universitarios oficiales de Máster Universitario de carácter habilitante para el ejercicio de una actividad profesional regulada, el Gobierno establecerá la titulación o titulaciones de acceso, así como, determinados contenidos, competencias o el desarrollo de prácticas académicas que deberán incorporarse en los respectivos planes de estudios (Artº 17.6)

Finalmente, y en alusión a esta última normativa referenciada, pensamos que existe descoordinación entre las administraciones laboral y educativa, al regular la primera la formación superior en prevención de riesgos laborales, invadiendo competencias de la administración educativa. De acuerdo con la normativa vigente para las enseñanzas universitarias que faculten para el ejercicio de profesiones reguladas, las titulaciones que habiliten para el desempeño de la profesión de Técnico Superior de Prevención, deberían contar con directrices fijadas por el área de educación del Gobierno.

En este sentido, de acuerdo con la redacción dada al apartado 2 del artículo 37 (funciones de nivel superior) del Reglamento de los Servicios de Prevención por el Real Decreto 337/2010, la de «contar con una titulación universitaria oficial y poseer una formación mínima acreditada por una universidad», las universidades, con independencia de su autonomía, deben ofertar tanto en los títulos oficiales como en los títulos propios y con igual validez las materias dentro de sus planes de estudios que permitan acreditar la formación requerida para el desempeño de las funciones de nivel superior en prevención y salud laboral.

BIBLIOGRAFÍA

1.      Avances en la legislación minera de seguridad y salud en España: desde los inicios reparadores de la salud hasta la prevención efectiva. Comunicación del XI CONGRESO INTERNACIONAL DE HISTORIA MINERA. Ramón Hervás Fernández. 2016.

2. LAS ENSEÑANZAS UNIVERSITARIAS EN PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES. Enseñanzas propias y enseñanzas oficiales de grado, máster y doctorado. CORTÉS DÍAZ José María, CATALÁ ALIS Joaquín, PELLICER ARMIÑANA Eugenio. Mayo 2010.

3. Orden de 22 de marzo de 1988 por la que se aprueban las instrucciones técnicas complementarias de los capítulos II, IV y XIII del Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera (BOE núm. 85, de 8 de abril de 1988).

4. Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales.

5. Real Decreto 337/2010, de 19 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 39/1997.

6. Orden TED/252/2020, de 6 de marzo, por la que se modifican las ITC 02.0.01 «Directores Facultativos» y 02.1.01 «Documento sobre Seguridad y Salud».

7. Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, por el que se establece la organización de las enseñanzas universitarias y del procedimiento de aseguramiento de su calidad.